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Independencia bajo sospecha

El pasado viernes, el periódico Expansión (aquí) se hacía eco de una propuesta del sector de auditoría de cuentas. La de contar con un regulador independiente. Es un tema de enorme calado. No sólo tiene implicaciones para el sector, sino también por el precedente que introduciría. No es una decisión que se pueda tomar a la ligera. Nuestro sistema de Administraciones públicas no puede, ni debe construirse alrededor de esta figura. Al contrario. Varias razones comulgan en apoyo de esta afirmación.

En primer lugar, el origen de este tipo de organismo está en el modelo de las agencias norteamericanas surgidas a fines del XIX pero expandidas, precisamente, con el New Deal y sus consecuencias intervencionistas. Es el fruto de un pacto político que tiene sentido en el contexto constitucional norteamericano del “check and balance”. El Congreso crea la agencia, le atribuye funciones ejecutivas, pero la independiza del Presidente para no reforzar sus poderes y mantener el equilibrio. Nuestras coordenadas institucionales son otras.

En segundo lugar, nuestra forma política, como la define la Constitución (CE), en el artículo 1, es la de la Monarquía parlamentaria. El Parlamento, las Cortes, en tanto que representante del pueblo (art. 66 CE), despliega sus atribuciones sobre el resto de los poderes del Estado. En el caso del Ejecutivo, se traduce en la elección del Presidente del Gobierno, quien, a su vez, elige a sus miembros. El Gobierno así constituido es el que dirige la Administración (art. 97 CE). La independización de ciertos organismos administrativos rompe con la fuente de legitimación democrática de la Administración. Una razón para ser muy cauteloso cuando se rompe esta línea legitimadora.

En tercer lugar, la independización de los organismos supone que ya no están sometidos a la dirección del Gobierno, en los términos del artículo 97 CE. Son una excepción a la función que la Constitución le atribuye al Gobierno. Esta excepción debe estar fuertemente justificada. No cualquier razón puede ser suficiente para enervar la indicada determinación constitucional.

A pesar de lo dicho, existen organismos administrativos independientes entre nosotros. Claro que los hay. Y de todo tipo. Desde los reguladores de mercados, hasta los que llevan a cabo funciones de tutela de derechos. En el ámbito del sistema financiero, en el que se insertaría la autoridad propuesta, nos encontramos con el Banco de España, singular en muchos aspectos, la CNMV pero también la Dirección General de Seguros. Las tres patas de la regulación financiera. Combinan autoridades independientes con otras que no lo son. Incluso, la Dirección General no ve modificado su estatuto en el nuevo proyecto de Ley de ordenación de las entidades aseguradoras. Aunque se le reconoce la “autonomía funcional”.

Ahora se pretende, como digo, añadir una autoridad independiente, sólo para la supervisión de los auditores de cuentas. Me parece irrazonable. Gravemente equivocado. Se alega en su apoyo, el Dictamen del Consejo de Estado 46/2015. Sin embargo, el Consejo, fiel a su altísima cualificación y consciente de los problemas constitucionales que menciono, no dice en ningún momento que el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) se constituya como un organismo regulador independiente. Afirma, más cautelosamente, “parece muy conveniente acercar el régimen del ICAC al de tales organismos reguladores”. “Acercar” no quiere decir que se establezca como uno de estos organismos independientes. Además, hay muchas maneras de garantizar “el ejercicio de sus funciones con independencia o autonomía funcional”. Es prudente el acercamiento propuesto, no así el salto a la independencia.

La independización del Gobierno, que es, en última instancia lo que supone la propuesta, tiene sentido cuando el Gobierno y, sobre todo, sus poderes de dirección de la política y de la Administración (art. 97 CE) pueden ser una amenaza u obstáculo a que ciertas funciones administrativas alcancen unos objetivos de interés general. No parece sensato pensar que puedan “contaminar” la supervisión de la actividad de auditoría de cuentas. El Gobierno no ostenta unos objetivos o intereses que amenacen la objetividad e imparcialidad del ICAC, en el ejercicio de su función de supervisión de los auditores. La complejidad, la especialización, … otro de los argumentos utilizados, no tiene el suficiente peso, pues hay otras materias, incluso, de más complejidad y especialización, que están en manos de organismos y órganos sometidos a la dirección del Gobierno, sin que sea un obstáculo al desarrollo de sus cometidos. Incluso, la relevancia social, política y económica que adorna a otras actividades, caso, por ejemplo, de la de notarios y registradores, no es suficiente para que la Dirección General de los Registros y del Notariado sea una autoridad independiente.

No es razonable y, aún menos, en el contexto de unos escándalos que han afectado al sistema financiero y que han salpicado a los auditores, como en el caso Bankia, que la respuesta sea contar con un regulador propio e independiente. La coincidencia alienta la sospecha, que en nada beneficia a los proponentes, de que se busca la independencia para hacer posible la captura por los intereses regulados. Ahora bien, es imprescindible que el ICAC, como organismo público, disfrute de unas garantías que aseguren su autonomía funcional. No es coherente que el Gobierno ahora se la quiera reconocer a la Dirección General de Seguros, pero se la niegue al ICAC. No es sensato, por un lado, que el Presidente del Instituto sea un Director General que pueda ser removido libremente por el Gobierno, como cualquier otro Director General. Ni tampoco, por otro, que dicho Presidente no disfrute de ciertas restricciones durante los dos años posteriores, con la consiguiente compensación económica, para evitar el revolving door. Hay variedad de fórmulas para hacer posible dicha autonomía. No se puede establecer el precedente de que un sector económico poderoso, por el mero hecho de serlo, puede contar con su propia regulación y con su propio regulador, además, independiente. Se corre el riesgo de que pasemos de la politización a la captura por los intereses regulados. Es tan mala y equivocada la una como la otra.

(Expansión, 24/02/2015)

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