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Sobre el artículo 155 de la Constitución

Se ha iniciado entre nosotros un muy interesante debate sobre la aplicación y las medidas que contempla el artículo 155 de la Constitución. Como supone limitar la autonomía de las Comunidades Autónomas debe ser interpretado, el precepto, de una manera estricta que no permite su ampliación. ¿Qué es lo que dice la Constitución? ¿qué es lo que establece el citado precepto constitucional?
“1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.”
En primer lugar, la mera lectura del precepto nos indica cuáles son los elementos del poder que la Constitución habilita al Estado en relación con el incumplimiento por parte de una Comunidad. Nos encontramos ante una competencia que la Constitución atribuye al Estado central. Es un poder de garantía. De cierre del sistema para salvaguardarlo. Para asegurar la unidad del conjunto. Es, insisto, un poder de salvaguarda del régimen constitucional. Estos poderes no son extraños en nuestro ordenamiento jurídico. Ya se contempla en relación con las Administraciones locales en los artículos 65 a 67 de la Ley 7/1985, de báses del régimen local. Además, en unos términos que denotan la influencia del artículo 155 CE. También se distingue entre dos supuestos, el de infracción del ordenamiento y el atentado grave contra el interés general. Aunque, estos dos supestos dan lugar a dos regímenes distintos de impugnación, lo que no sucede en el artículo 155 CE que no da lugar a regímenes distintos, ni se trata de un poder de impugnación, sino uno muchísimo más intenso.

En segundo lugar, ¿cuándo se ha de activar el poder de salvaguarda o garantía del artículo 155 CE? El precepto lo deja expuesto con claridad. Hay dos supuestos: (1) si una Comunidad Autónoma no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impone, o (2) actua de forma que atenta gravemente al interés general de España.

El primero supune un incumplimiento de la Constitución o de las Leyes. No puede ser cualquier incumplimiento. No olvidemos que el medio, forma o vía de reconducir estos incumplimientos es la judicial. Si una Comunidad incumple lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, el Estado habrá de acudir a los Tribunales para que estos aprecien el incumplimiento y la ilegalidad de la conducta correspondiente, con las consecuencias pertinentes. No es, por tanto, el incumplimiento al que se refiere la Constitución. Debe ser un incumplimiento cualificado que active el poder de salvaguardia o garantía del artículo 155 CE. La cualificación viene dada o bien por la magnitud del incumplimiento o bien por las circunstancias en que se produce o por ambos elementos. Un incumplimiento singularmente grave que no se pueda reconducir haciendo uso de los medios ordinarios previstos por el Derecho.

El segundo es más vago: la actuación de una Comunidad que suponga "atentar grávemente" contra el interes general de España. En este supuesto cabe un elenco amplísimo de hipótesis. La gravedad habrá de interpretarlo el Estado. No puede ser un mero incumplimiento de la legislación. Debe ser algo más. El contexto en el que se produce será determinante. Y lo que es aún más relevante: mientras que en el primer supuesto lo significativo es el incumplimiento, que puede ser incluso, meramente declarativo, aquí nos encontramos con un hecho, con una acción de la Comunidad.

En todo caso, tanto por los incumplimientos o por los actos adoptados por la Comunidad como por las circuntancias en que se producen, estamos ante unas situaciones singularmente graves. No es una exageración afirmar que estamos ante supuestos de subversión. O sea, estamos ante actos que trastornan o alteran el orden constitucional establecido. Actos dirigidos expresa y directamente a romper dicho orden.

En tercer lugar, el procedimiento a seguir, caso de haberse apreciado alguno de los dos supuestos que activan el poder de salvaguardia, es el siguiente: (1) el Gobierno dirige un requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma para que, se entiende, cese el incumplimiento o la actuación que atenta contra el interés general de España. Además, como es lógico, adopte las medidas para que se restablezca la legalidad y se restablezcan la situación de hecho para que deje de producirse el atentado contra el interés general de España. No es suficiente cesar o suspender la producción del daño a la Ley y al interés general de Estapaña. También se necesita remover todo aquello que lo ha producido para volver a la situación de "normalidad" anterior a la producción de los hechos que han dañado o perjudicado a la ley y a España.

Y (2) en el caso de no ser atendido el requerimiento, el Gobierno se deberá dirigir al Senado para que este "apruebe", además, por mayoría absoluta, el ejercicio por el Gobierno de su poder de salvaguardia. El Reglamento del Senado, en su artículo 189, concreta qué es lo que se ha de aprobar. Y cómo se ha de aprobar. En el citado precepto se dispone lo siguiente:
“Si el Gobierno, en los casos contemplados en el artículo 155.1 de la Constitución, requiriese la aprobación del Senado para adoptar las medidas a que el mismo se refiere, deberá presentar ante el Presidente de la Cámara escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta”
El Gobierno ha de presentar ante el Senado un "escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas", además de otras exigencias (haber realizado el requerimiento). El Gobierno debe detallar qué medidas pretende adoptar. El poder de salvaguardia no es un poder en blanco en manos del Gobierno. Es un poder sometido a la aprobación del Senado que es el que ha de autorizar qué es lo que el Gobierno puede hacer para afrontar el incumplimiento y el atentado por las Comunidades. El Reglamento es claro cuando dispone que el escrito manifestará el contenido y el alcance. No basta un inventario de medidas. Ha de especificar el contenido y el alcance. Insisto, no es un cheque en blanco. Al no serlo, la intervención parlamentaria, en este caso, del Senado, es crítica por la autorización y por la aprobación de las medidas concretas.

En cuarto lugar, el procedimiento regulado en el citado artículo 189 del Reglamento del Senado es particularmente complejo. Los elementos esenciales son los siguientes: (1) una Comisión del Senado estudiará la solicitud del Gobierno; la Comisión podrá ser la Comisión General de las Comunidades Autónomas o una Comisión ad hoc. (2) La Comisión “requerirá, por medio del Presidente del Senado, al Presidente de la Comunidad Autónoma para que en el plazo que se fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representación a estos efectos.” (3) “La Comisión formulará propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, sean pertinentes en relación con las medidas proyectadas”. Y (4) la propuesta se someterá a debate y votación en el correspondiente Pleno que deberá aprobarla  con el voto favorable de la mayoría absoluta de los Senadores.

El problema que se plantea, en el momento presente, es si tales funciones, que tanto la Constitución como el Reglamento del Senado, atribuyen al Pleno y a la Comisión, pueden ser ejercidas por la Diputación permanente del Senado. El artículo 78 CE regula las competencias de la Diputación. Nada se dice sobre el artículo 155 CE. En cambio, si se contempla el ejercicio por la Diputación de las funciones que el artículo 116 CE, relativo a los estados de alarma, excepción y sitio, atribuye al Congreso. Por lo tanto, se podría dar la situación paradójica de que la Diputación podría substituir al Congreso en relación con los estados indicados pero resultaría dudoso que lo pudiera hacer cuando se trata de los supuestos del artículo 155 CE. Aunque pudiera parecer paradójico, no lo es tanto. El mismo procedimiento del Senado nos pone de relieve que la situación no es tan extraordinaria que no pudiera llevarse a cabo tanto un debate en Comisión como en Pleno. No se trata de una situación en la que está en riesgo la supervivencia del orden constitucional. En tal caso, procedería la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio, en particular, estos dos últimos.

En quinto lugar, ¿qué medidas podría adoptar el Gobierno, previa aprobación por el Senado, para hacer frente al incumplimiento y las actuaciones de la Comunidad? La Constitución habla de “las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general." Y se añade, "Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.”

La Constitución habla de las "medidas necesarias". Todas las que sean necesarias. No hay restricción alguna. Esta es una de las más grandes incógnitas que suscita el artículo 155 CE. ¿Hasta dónde se podrá llegar? Se afirma genéricamente que se trata de la "suspensión" de la autonomía. Es, tal vez, excesivo. Las medidas que el Gobierno puede elegir y el Senado aprobar han de ser aquellas que sirvan de manera efectiva a hacer frente a las situaciones que han desembocado en el ejercicio del poder de salvaguarda, o sea, el incumplimiento de las obligaciones o la protección del interés general de España. Aunque, como he dicho, estos supuestos se suscitan en unas circunstancias extraordinarias que impiden que los mecanismos ordinarios del Estado de Derecho puedan desplegarse. Por lo tanto, medidas eficaces para hacer frente al incumplimiento y a la protección del interés general de España en un contexto excepcional. Las medidas, así pues, deben ser las eficaces para afrontar los retos expuestos y, sobre todo, en el contexto en el que se producen. Con estas determinaciones tan genéricas, fácilmente se puede comprender que el elenco es muy amplio. No se puede descartar el supuesto extremo de la suspensión de las autoridades en el ejercicio de sus funciones e, incluso, la suspensión, ciertamente temporal, de la autonomía, o sea, del ejercicio por parte de las autoridades e instituciones de la Comunidad de las funciones que el Estatuto les atribuye. Este sería un supuesto extremo. La suspensión de las autoridades en el ejercicio de sus funciones, así como el de las instituciones de la Comunidad. Estas pasarían a ser ejercitadas por las del Estado. Sería una suerte de substitución provisional de las autoridades e instituciones autonómicas por las autoridades estatales. Hasta llegar a este supuesto, cualquier medida se podría adoptar. Cualquiera, insisto, que permita afrontar la situación de incumplimiento o la protección del interés general de España.

Por último, la Constitución contempla que el Gobierno pueda dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad para la ejecución de las medidas. Esta previsión tiene sentido tanto en el supuesto, digamos, menos intrusivo como en el de máxima intrusión. En el primero, las autoridades estatales dictan órdenes e instrucciones a las autoridades autonómicas que estan deberán cumplir. En el segundo, en el de substitución de autoridades e instituciones, no es descartable que, como no se produce una substitución total y absoluta de todas las autoridades e instituciones, sobre las no substituidas pesará la obligación expuesta.

En definitiva, el artículo 155 CE regula un poder de salvaguardia del Estado frente a la subversión de una Comunidad. Se trata de incumplimientos o de actos contrarios al interés general de España que no pueden ser enfrentados con los poderes y mecanismos ordinarios en manos del Estado. Es una situación excepcional que debe ser gestionada con poderes excepcionales. No se trata de un poder en blanco. Está sometido al control del Senado. Es este el que debe aprobar tanto su ejercicio, apreciando la concurrencia de los supuestos constitucionales que lo habilitan, como las medidas que el Gobierno puede adoptar. Estas, como dipone la Constitución, pueden ser cualquiera que fuese necesaria para afrontar la subversión autonómica, los actos dirigidos a romper el orden constitucional. Cualquier medida necesaria. Esto supone un elenco amplísimo de medidas. El supuesto extremo sería el de la substitución de las autoridades e instituciones de la Comunidad. Las autoridades estatales pasarían a ejercer las funciones que unas o otras tienen atribuidas. En todo caso, sería un poder de ejercicio temporal. El Gobierno podría ejercer el poder de salvaguarda durante el tiempo necesario para afrontar la subversión. Una vez superado, se habrá de restablecer la legalidad constitucional ordinaria.

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