Preeminencia de la ordenación ambiental sobre la urbanística; la preeminencia del PORN sobre la planificación urbanística; el principio de no regresión. A estas cuestiones se enfrente la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2016, asunto Algarrobico.
El PORN del Parque Natural de Cabo de Gata-Nijar había incluido los terrenos (sector) en donde se enclava el hotel en la zona C1 (ST-1 El Algarrobico). Esta zona es la “ambientalmente protegida”. Por distintos procedimientos y razones, este suelo había sido objeto de distintas zonificaciones a lo largo del tiempo. En el PORN del año 1994 había sido zonificado, como digo, como C1, o sea, ambientalmente protegido. Posteriormente, en el PORN del año 2008, como zona C3, que hace referencia a los "núcleos habitados preexistentes y otras zonas transformadas", respecto de los cuales el PORN permite nuevas edificaciones y la rehabilitación de las existentes para el desarrollo de actividades ligadas al turismo en el medio rural. Una vez anulado el PORN de 2008, “renace” la zonificación del PORN de 1994. Aquí se plantea el problema de la relación entre la zonificación ambiental y la urbanística. Hay que tener presente que la zonificación ambiental (la del PORN) se ve reforzada por varias circunstancias, no menores. Como alega la organización ecologista, la zona en la que se enclava el hotel ha sido objeto de otras declaraciones de protección: zona de especial protección para aves - ZEPA- (en octubre de 1989), lugar de interés comunitario -LIC- (en enero de 1998), integrante de la Red Natura 2000 (en 2007), Reserva de la Biosfera (en 1997) y del Humedal RAMSAR (en 1991), así como zona especial de protección del mediterráneo -ZEPIME-
Por lo tanto, nos encontramos ante una zona de alto valor ambiental y, además, fuertemente protegida. No se logra entender cómo es posible que, en el año 1994, estos valores ambientales eran merecedores de protección, y, en el año 2008, desaparecen y se permite la edificación, compatible con el Parque, pero edificación.
Los problemas jurídicos que se suscitan son dos: (1) la proyección sobre la ordenación urbanística y (2) la posibilidad de cambio de la protección ambiental hacia otra menos respetuosa. Estos problemas tienen un escenario particularmente cualificado: el sector había sido clasificado por el instrumento de ordenación urbanística como suelo urbanizable. Por lo tanto, el instrumento de planificación ambiental lo zonificaba como sector de alto valor ambiental, mientras que el urbanístico lo consideraba susceptible de aprovechamiento urbanístico. Entre una y otra calificación, como he indicado, el PORN del año 2008 había modificado la zonificación precisamente en unos términos compatibles con la ordenación urbanística. Esto significa (1) PORN del año 1994 lo zonifica como suelo protegido; (2) PORN del año 2008 permite nuevas edificaciones y la rehabilitación de las existentes para el desarrollo de actividades ligadas al turismo en el medio rural; y (3) la ordenación urbanística, lo clasifica como suelo urbanizable.
¿Cómo es posible salvar esta secuencia en donde se combina en el tiempo planes ambientales con urbanísticos, siendo así que, al final, este urbanístico, se ajusta a otro ambiental que posteriormente ha sido anulado pero que, al aflorar el anterior, deviene contradictorio con el mismo. El problema se reduplica porque tiene unas consecuencias sobre los derechos de los propietarios.
En primer lugar, el Tribunal recuerda que, según la legislación vigente, en el momento en que se suscitó la controversia[1], las determinaciones del PORN son obligatorias respecto de la planificación urbanística. El derogado artículo 5 de la Ley 4/1989, de conservación de espacios naturales disponía, en su segundo apartado, que
Establecía que los PORN (1) son obligatorio y ejecutivos; (2) sus determinaciones son un límite para cualquier otro instrumentos de ordenación territorial; y (3) estos instrumentos no podrán alterar lo dispuesto en el PORN. En la Sentencia que comento se afirma, con cita de la Ley 4/1989, la existencia de “una superioridad del planeamiento medioambiental sobre el urbanístico (reflejo de la preponderancia de los valores medioambientales sobre los de mera ordenación del territorio, como ha reconocido la jurisprudencia, así Sentencia del Tribunal Constitucional 102/95, de 26 de junio y Auto del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1989), sino el que el planeamiento urbanístico ha de adaptarse a lo establecido en el planeamiento medioambiental.” Esta conclusión es particularmente pertinente por cuanto, como se ha dicho, existía una discrepancia entre una y otra, siendo así que la urbanística contemplaba un aprovechamiento que la ambiental negaba.
En segundo lugar, consagra el denominado principio de no regresión. Esto quiere decir que si en la anterior zonificación el sector disfrutaba de una mayor protección ambiental, cualquier cambio que suponga, al contrario, otra menor, deberá justificarse de manera cualificada:
Y, por último, sobre la base de la caracterización jurídica del PORN (en la Ley 4/1989), asentada sobre dos premisas básicas: 1ª Son "Instrumento de planificación" para "adecuar la gestión de los recursos naturales y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la Ley" (articulo 4). Y 2ª Tienen prevalencia sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial, incluida la planificación urbanística, que no podrá contener determinaciones contrarias a los PORN (artículo 5). El Tribunal considera que “el hecho de que los terrenos litigiosos hubieran adquirido con anterioridad la clasificación urbanística de suelo urbanizable no era un obstáculo insalvable a la hora de incluir esos terrenos en el ámbito del PORN, por mucho que eso se hubiera producido a consecuencia de una sentencia firme. Dicho de otra manera, la pendencia judicial sobre la clasificación urbanística prevista para aquellos terrenos por las Normas Subsidiarias -NNSS- de Planeamiento únicamente podía surtir efectos en el ámbito en el que dicha controversia se produjo, el urbanístico, y respecto de la actuación administrativa entonces recurrida, la aprobación de las NNSS, pero dejaba indemne el posterior ejercicio de las potestades-deberes otorgadas por la Ley a la Administración Medio Ambiental, materializadas en la tramitación y aprobación del PORN y en el superior rango jerárquico de éste respecto de la planificación urbanística”. “Y, hemos de añadir, la inclusión de esos terrenos en el PORN no fue casual, inadvertida o fruto de un error material. Al contrario, fue plenamente consciente y querida por la Administración autonómica, …. En efecto, la Administración había incluido inicialmente los terrenos litigiosos en el ámbito territorial del PORN en atención a sus características naturales, por la existencia de valores y elementos dignos de especial protección, al margen de su clasificación urbanística.”
Por lo tanto, la clasificación urbanística y la delimitación que lleva a cabo de la propiedad no es obstáculo respecto de la planificación ambiental y la consiguiente delimitación que hace de la propiedad. Es más, si esta excluye el aprovechamiento urbanístico, tiene preferencia respecto de las normas urbanísticas que lo admitían.
El PORN del Parque Natural de Cabo de Gata-Nijar había incluido los terrenos (sector) en donde se enclava el hotel en la zona C1 (ST-1 El Algarrobico). Esta zona es la “ambientalmente protegida”. Por distintos procedimientos y razones, este suelo había sido objeto de distintas zonificaciones a lo largo del tiempo. En el PORN del año 1994 había sido zonificado, como digo, como C1, o sea, ambientalmente protegido. Posteriormente, en el PORN del año 2008, como zona C3, que hace referencia a los "núcleos habitados preexistentes y otras zonas transformadas", respecto de los cuales el PORN permite nuevas edificaciones y la rehabilitación de las existentes para el desarrollo de actividades ligadas al turismo en el medio rural. Una vez anulado el PORN de 2008, “renace” la zonificación del PORN de 1994. Aquí se plantea el problema de la relación entre la zonificación ambiental y la urbanística. Hay que tener presente que la zonificación ambiental (la del PORN) se ve reforzada por varias circunstancias, no menores. Como alega la organización ecologista, la zona en la que se enclava el hotel ha sido objeto de otras declaraciones de protección: zona de especial protección para aves - ZEPA- (en octubre de 1989), lugar de interés comunitario -LIC- (en enero de 1998), integrante de la Red Natura 2000 (en 2007), Reserva de la Biosfera (en 1997) y del Humedal RAMSAR (en 1991), así como zona especial de protección del mediterráneo -ZEPIME-
Por lo tanto, nos encontramos ante una zona de alto valor ambiental y, además, fuertemente protegida. No se logra entender cómo es posible que, en el año 1994, estos valores ambientales eran merecedores de protección, y, en el año 2008, desaparecen y se permite la edificación, compatible con el Parque, pero edificación.
Los problemas jurídicos que se suscitan son dos: (1) la proyección sobre la ordenación urbanística y (2) la posibilidad de cambio de la protección ambiental hacia otra menos respetuosa. Estos problemas tienen un escenario particularmente cualificado: el sector había sido clasificado por el instrumento de ordenación urbanística como suelo urbanizable. Por lo tanto, el instrumento de planificación ambiental lo zonificaba como sector de alto valor ambiental, mientras que el urbanístico lo consideraba susceptible de aprovechamiento urbanístico. Entre una y otra calificación, como he indicado, el PORN del año 2008 había modificado la zonificación precisamente en unos términos compatibles con la ordenación urbanística. Esto significa (1) PORN del año 1994 lo zonifica como suelo protegido; (2) PORN del año 2008 permite nuevas edificaciones y la rehabilitación de las existentes para el desarrollo de actividades ligadas al turismo en el medio rural; y (3) la ordenación urbanística, lo clasifica como suelo urbanizable.
¿Cómo es posible salvar esta secuencia en donde se combina en el tiempo planes ambientales con urbanísticos, siendo así que, al final, este urbanístico, se ajusta a otro ambiental que posteriormente ha sido anulado pero que, al aflorar el anterior, deviene contradictorio con el mismo. El problema se reduplica porque tiene unas consecuencias sobre los derechos de los propietarios.
En primer lugar, el Tribunal recuerda que, según la legislación vigente, en el momento en que se suscitó la controversia[1], las determinaciones del PORN son obligatorias respecto de la planificación urbanística. El derogado artículo 5 de la Ley 4/1989, de conservación de espacios naturales disponía, en su segundo apartado, que
“Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales … serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas por la presente Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones. Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. Entre tanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre los instrumentos de ordenación territorial o física existentes.”
Establecía que los PORN (1) son obligatorio y ejecutivos; (2) sus determinaciones son un límite para cualquier otro instrumentos de ordenación territorial; y (3) estos instrumentos no podrán alterar lo dispuesto en el PORN. En la Sentencia que comento se afirma, con cita de la Ley 4/1989, la existencia de “una superioridad del planeamiento medioambiental sobre el urbanístico (reflejo de la preponderancia de los valores medioambientales sobre los de mera ordenación del territorio, como ha reconocido la jurisprudencia, así Sentencia del Tribunal Constitucional 102/95, de 26 de junio y Auto del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1989), sino el que el planeamiento urbanístico ha de adaptarse a lo establecido en el planeamiento medioambiental.” Esta conclusión es particularmente pertinente por cuanto, como se ha dicho, existía una discrepancia entre una y otra, siendo así que la urbanística contemplaba un aprovechamiento que la ambiental negaba.
En segundo lugar, consagra el denominado principio de no regresión. Esto quiere decir que si en la anterior zonificación el sector disfrutaba de una mayor protección ambiental, cualquier cambio que suponga, al contrario, otra menor, deberá justificarse de manera cualificada:
“no puede seguir sosteniéndose que la zonificación de 2008, se funda en la preexistente en 1994, dado que hemos concluido que tal zonificación era C1, conclusión que justificaría aplicar, por el contrario el denominado principio de "no regresión". En efecto, este Tribunal Supremo ha acogido y confirmado la doctrina de la necesidad de una especial justificación de aquellas actuaciones que impliquen una desprotección ambiental del suelo. Así la sentencia de 29 de marzo de 2012, recuerda en su FD 7º.” Y concluía: “A mayor abundamiento, resultaría exigible un especial rigor y motivación para justificar la desprotección de unos terrenos que, como las propias sentencias recogen, están declarados .”
Y, por último, sobre la base de la caracterización jurídica del PORN (en la Ley 4/1989), asentada sobre dos premisas básicas: 1ª Son "Instrumento de planificación" para "adecuar la gestión de los recursos naturales y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la Ley" (articulo 4). Y 2ª Tienen prevalencia sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial, incluida la planificación urbanística, que no podrá contener determinaciones contrarias a los PORN (artículo 5). El Tribunal considera que “el hecho de que los terrenos litigiosos hubieran adquirido con anterioridad la clasificación urbanística de suelo urbanizable no era un obstáculo insalvable a la hora de incluir esos terrenos en el ámbito del PORN, por mucho que eso se hubiera producido a consecuencia de una sentencia firme. Dicho de otra manera, la pendencia judicial sobre la clasificación urbanística prevista para aquellos terrenos por las Normas Subsidiarias -NNSS- de Planeamiento únicamente podía surtir efectos en el ámbito en el que dicha controversia se produjo, el urbanístico, y respecto de la actuación administrativa entonces recurrida, la aprobación de las NNSS, pero dejaba indemne el posterior ejercicio de las potestades-deberes otorgadas por la Ley a la Administración Medio Ambiental, materializadas en la tramitación y aprobación del PORN y en el superior rango jerárquico de éste respecto de la planificación urbanística”. “Y, hemos de añadir, la inclusión de esos terrenos en el PORN no fue casual, inadvertida o fruto de un error material. Al contrario, fue plenamente consciente y querida por la Administración autonómica, …. En efecto, la Administración había incluido inicialmente los terrenos litigiosos en el ámbito territorial del PORN en atención a sus características naturales, por la existencia de valores y elementos dignos de especial protección, al margen de su clasificación urbanística.”
Por lo tanto, la clasificación urbanística y la delimitación que lleva a cabo de la propiedad no es obstáculo respecto de la planificación ambiental y la consiguiente delimitación que hace de la propiedad. Es más, si esta excluye el aprovechamiento urbanístico, tiene preferencia respecto de las normas urbanísticas que lo admitían.
[1] En cambio, el vigente
artículo 18 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad,
también en su segundo apartado, dispone:
“Cuando
los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales
y, en general, física, existentes
resulten contradictorios con los
Planes de Ordenación de Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. En tanto dicha adaptación no tenga lugar, las
determinaciones de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales se aplicarán,
en todo caso, prevaleciendo sobre dichos instrumentos.”
La
“desaparición” de la primera regla causa extrañeza.
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