El Tribunal Constitucional se enfrenta, en la Sentencia 84/2015, de 30 de abril de 2015 (asunto: recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Socialista del Senado, en relación con los artículos 62 y 63 de la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, relativos a la gestión sanitaria), a la relevancia constitucional de las exigencias del procedimiento legislativo. Tiene importancia en relación con los antecedentes legislativos. Como he expuesto en otro lugar (Andrés Betancor, "Calidad de la Ley: razonabilidad, arbitrariedad y control", Memorial para la reforma del Estado. Estudios homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado, vol. I, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2016, pág 535 y ss), los antecedentes, si con completos y adecuados, deberían ser un medio para desplegar el control de la discrecionalidad de la Ley, así contribuir a la calidad de la obra del legislador. No cualquier antecedentes. Aquellos ajustados a las reglas y principios de la Better Regulation. El Tribunal Constitucional, en la Sentencia que comento, nos ofrece una doctrina muy conservadora y alejada del planteamiento propuesto. Los antecedentes sólo tienen relevancia si son los "necesarios" y ¿cuáles son los necesarios si no se te han ofrecido los completos? ¿cuándo la ignorancia es relevante? Un razonamiento criticable que conduce a alejar la decantación de una vía excelente para el control de la calidad de la Ley.
Estas cuestiones fueron planteadas por los recurrentes. En palabras del Tribunal "por lo que hace al vicio referido a la insuficiencia de los antecedentes que acompañaron al proyecto de ley, tanto la Letrada de la Comunidad de Madrid como la de la Asamblea de Madrid se oponen a esta denuncia, aportando certificación respecto a la documentación que se adjuntó junto al proyecto de ley que ahora nos ocupa —memorias de análisis de impacto normativo, informe 5/2012 del Consejo Económico y Social, informe de la Dirección General de los servicios jurídicos, e informe de la Secretaría General Técnica de Economía y Hacienda—." La cuestión está en saber si fueron suficientes. No es sólo una cuestión de hecho o de cantidad. Es relevante la calidad de los antecedentes, la de los informes y estudios aportados a los efectos de determinar la razonabilidad de la Ley.
En primer lugar, el Tribunal razona sobre cuál es el parámetro de la constitucionalidad. El argumento no puede ser más formalista para llegar a la conclusión de partida que había sido rechazada:
"a) Con relación a esta impugnación interesa efectuar previamente algunas aclaraciones respecto a los preceptos en que los recurrentes fundamentan esta queja. De manera principal, el escrito de recurso invoca en su argumentación la falta de adecuación a las exigencias del art. 88 CE. Recordemos, no obstante, que este precepto constitucional se refiere a los proyectos de ley que “serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso”. Nos encontramos, por tanto, ante un mandato constitucional referido a proyectos de leyes estatales, aprobados por un órgano del Gobierno de la Nación, previa elaboración conforme a lo dispuesto en el también invocado art. 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En el caso ahora analizado estamos, en cambio, ante un proyecto de ley autonómica remitido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid a la Asamblea de Madrid.
En este punto ha de tenerse en cuenta que, según ha advertido este Tribunal, “de los preceptos constitucionales que regulan instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homólogas. Esta doctrina ha sido aplicada en varias ocasiones por el Tribunal en relación, precisamente, a preceptos constitucionales que establecen requisitos relativos a la elaboración y aprobación de fuentes normativas del Estado. Así, por ejemplo, en el ATC 428/1989 se precisó que los artículos de la Constitución que regulan la iniciativa legislativa popular en el ámbito de la legislación estatal no son de aplicación a las Comunidades Autónomas. Igualmente, en la STC 179/1989, en un supuesto, … , en el que se debatía la exigencia de mayorías parlamentarias cualificadas para la aprobación de determinados tipos de leyes de la Comunidad Foral de Navarra, se declaró, que ‘no es en modo alguno exigible, en virtud de los mandatos constitucionales, que las instituciones legislativas de las Comunidades Autónomas deban adecuar su estructura, funcionamiento y organización a las correspondientes de las Cortes Generales, ni que deban aplicarse a las Cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas, en forma directa o supletoria, las normas constitucionales que regulen la organización y funcionamiento de las Cortes Generales’ (fundamento jurídico 7)” (STC 116/1994, de 18 de abril, FJ 5). Por ello, se concluye que “[l]a regulación aplicable a las instituciones autonómicas, en este caso, a sus fuentes normativas, desde la perspectiva constitucional propia del presente proceso, es la contenida únicamente en sus respectivos Estatutos de Autonomía, en las leyes estatales que, dentro del marco constitucional, se hubiesen dictado para delimitar las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas y, por supuesto, en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos que conforman el Estado entendido en sentido amplio y, evidentemente, en las reglas y principios constitucionales específicamente dirigidos a las Comunidades Autónomas” (STC 116/1994, FJ 5).
Esta doctrina conduce a afirmar que, per se, el art. 88 CE no puede actuar como parámetro de constitucionalidad de un proyecto de ley como el ahora examinado, que fue elaborado por un Gobierno autonómico para ser tramitado en la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma. Por el contrario, dado su ámbito autonómico, la valoración desde la perspectiva constitucional de la denuncia aquí formulada requerirá atender al bloque de constitucionalidad aplicable a la Comunidad de Madrid, cuyo examen permite constatar que los proyectos de ley elaborados por el Consejo de Gobierno de esta Comunidad Autónoma cuentan con una regulación propia de aplicación directa.
En efecto, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid dispone que la Asamblea se dotará de su propio Reglamento en el que, entre otros extremos, especificará las relaciones entre la Asamblea y el Gobierno, así como el procedimiento legislativo común y los que en su caso se establezcan (artículo 12); igualmente, también prevé que la iniciativa legislativa corresponde, entre otros, al Gobierno, en los términos que se establezcan en el Reglamento de la Asamblea (artículo 15.2). Pues bien, el artículo 140.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid establece que “[l]os proyectos de ley remitidos por el Consejo de Gobierno se presentarán de forma articulada e irán acompañados de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos y precedidos de una exposición de motivos”. Este último precepto, al que también los recurrentes aluden en su argumentación y que cabe entender integrado en el bloque de constitucionalidad (SSTC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 2; 132/2013, de 5 de junio, FJ 3), es por tanto la norma que directamente sustenta el enjuiciamiento por este Tribunal del denunciado vicio relativo a la insuficiencia de los antecedentes que acompañaron el proyecto de ley que dio lugar a los preceptos legales ahora impugnados.
b) Como acaba de indicarse, no es propiamente el art. 88 CE, sino el referido art. 140.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid el que sirve de canon de constitucionalidad en la queja expuesta. Con todo, la similitud de sus respectivos contenidos en el punto ahora controvertido determina que la doctrina aplicada respecto al citado precepto constitucional resulte trasladable al presente examen de adecuación a la norma reglamentaria de la Asamblea autonómica."
Todo un rodeo formalista, como digo, para llegar a la conclusión de que si es aplicable la doctrina del artículo 88 CE.
En segundo lugar, una vez fijado el parámetro de constitucionalidad, pasa a su aplicación al caso concreto, a la impugnación planteada:
"Entre otros pronunciamientos, dicha doctrina puede encontrarse en las SSTC 136/2011 y 176/2011, en las que se dio respuesta a un reproche similar al aquí formulado. En concreto, ante la denuncia de infracción de determinadas reglas del procedimiento parlamentario —entre ellas, la relativa al deber de acompañar el proyecto de ley de los antecedentes necesarios—, este Tribunal procedió a rechazar la existencia de tales vicios “no sólo por no haberse denunciado algunos de ellos ante la correspondiente Cámara sino, lo que es más importante, por no haberse acreditado que su alcance era de tal magnitud que hubiese alterado, ‘no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario’ (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10)” [STC 176/2011, FJ 2 f)]. Asimismo, como complemento de esta doctrina, hemos de citar la STC 68/2013, de 14 de marzo, en la cual dijimos que “[e]n relación con las alegaciones de vulneración del procedimiento legislativo, la doctrina de este Tribunal establece la necesidad de ‘examinar, ante todo, si se ha producido o no vulneración de la normativa reguladora de la elaboración de las leyes para, sólo después, y en su caso, valorar si aquella vulneración pudo tener relevancia para la formación de la voluntad legisladora’ [STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 2 a)]”, de ahí que, como se recordó en relación con el art. 88 CE —e igualmente cabe hacerlo extensivo respecto al proyecto de ley autonómica ahora enjuiciado—, “‘la ausencia de un determinado antecedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión’ (STC 108/1986, de 28 de julio, FJ 3). Para determinar si esto último se ha producido, será relevante tener en cuenta aspectos tales como el relativo a sí un determinado informe tiene carácter facultativo o preceptivo, aspecto que fue subrayado en la STC 108/1986, de 28 de julio, FJ 3, o el rango de la norma que lo prevea, extremo que fue determinante para considerar inconstitucional en la STC 35/1984, de 13 de marzo, FJ 6, la adopción de un Decreto-ley que omitió un trámite de informe previsto en la disposición adicional tercera de la Constitución” (FJ 2).
En el presente caso, además de razonar sobre los presupuestos de una ley que deben ser objeto del debate parlamentario, el escrito de recurso subraya la importancia que, por su finalidad, tiene el deber de adjuntar los antecedentes necesarios junto al proyecto de ley, de tal modo que respecto a los preceptos impugnados afirma que “[t]anto las brevísimas y apodícticas manifestaciones del Plan de Sostenibilidad como el contenido de los Informes remitidos a la Asamblea junto con el proyecto de ley no cumplen bajo ningún concepto la función de aportar los antecedentes necesarios para comprender el contenido de estas normas”.
Y, en tercer lugar, falta la concreción de cuál es el antecedente necesario que falta:
"Sin embargo, más allá de esas afirmaciones genéricas, los Senadores recurrentes no identifican en su escrito ningún “antecedente necesario”, cuyo conocimiento se hurtara a la Asamblea de Madrid durante el debate del proyecto de ley que daría lugar a la Ley ahora recurrida. De hecho, aun cuando reproducen el texto del art. 22.2 de la Ley estatal del Gobierno —a cuya aplicación supletoria parece que pudieran querer apuntar—, lo cierto es que, sin necesidad de valorar la viabilidad de ese eventual planteamiento, baste señalar que los recurrentes se limitan a la mera transcripción del precepto, sin proyectar los detalles de su contenido en el caso y sin que, como se ha dicho, especifiquen omisiones concretas en las que basar su alegación de que el proyecto de ley no fue acompañado de los “antecedentes necesarios”. Consecuentemente, no es posible examinar si efectivamente se ha producido una vulneración de la normativa reguladora de la elaboración de las leyes, presupuesto inexcusable para que, como ya dijéramos en las SSTC 238/2012 y 68/2013 (FJ 2), podamos entrar a valorar si dicha vulneración pudo tener relevancia para la formación de la voluntad legisladora. De donde resulta la inevitable desestimación de este motivo del recurso."
La pregunta es evidente: ¿cómo se puede saber que falta el antecedente necesario cuando falta el antecedente necesario? Si el expediente está incompleto, es imposible determinar cuál es el que falta que es imprescindible para determinar la razonabilidad de la decisión adoptada. En definitiva, el Tribunal Constitucional sigue sin asumir la importancia que tiene el procedimiento legislativo, en particular, los antecedentes, en orden a desplegar el control que a dicho Tribunal compete.
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