La respuesta afirmativa a la pregunta que da título a este artículo vendría a ser la prueba, entre otras, de que la interinidad del Gobierno no es tan grave. Así lo sostiene el PSOE. El Gobierno en funciones puede aprobar el techo de gasto porque, en palabras de Pedro Saura, uno de los dirigentes socialistas, “el Parlamento no está en funciones”. No logro entender el razonamiento y, además, no comprendo cómo puede encajar lo dicho con lo que la legislación dispone, máxime cuando el Parlamento no lo aprueba.
En primer lugar, ¿qué es el Gobierno en funciones? Es una pregunta cuya respuesta puede resultar, por evidente, ofensiva para algunos. Sin embargo, no lo es tanto. El silencio de la Constitución (art. 101) ha sido llenado por el artículo 21 de la Ley 50/1997, del Gobierno. Una idea directriz está clara: el Gobierno en funciones no es un Gobierno investido por el Congreso de los Diputados. Es un Gobierno cesado. Ha dejado, por expresa determinación constitucional, de desempeñar las funciones constitucionales y legales que le corresponde. No es ni interino ni suplente. No es como el jugador que sale del banquillo a jugar. Está fuera del campo porque ha dejado de ser jugador. Ha dejado de desempeñar las funciones constitucionales pero que continúa ejerciéndolas simplemente para evitar la más terrible situación política y social en la que se puede ver envuelto el Estado: el vacío de poder, el “horror vacui”. Por esta razón, la Constitución dispone que “continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo”.
En segundo lugar, el Gobierno en funciones sufre un “vicio” incapacitante que le impide ser Gobierno: no cuenta con la confianza del Congreso. Lo estamos viendo en estos días, una vez más, con la sesión de investidura. Si no consigue su Presidente obtener la confianza de la mayoría, ni puede ser investido, ni nombrado por el Rey. La confianza en el Presidente y en su programa de Gobierno es el pilar sobre el que se asienta el Gobierno. Es el cauce de la legitimidad democrática. Si no se cuenta con la confianza, queda en funciones porque carece del fundamento democrático que le permite ejercer las funciones constitucionales y legales que tiene reservadas. Es como la gasolina del coche. El coche es coche pero, sin gasolina, es una pura chatarra. La confianza aporta la energía que el Gobierno necesita. Sin ella, es, como digo, un artefacto inservible. Es un principio básico del Estado democrático de Derecho. La fuente de legitimidad está en el pueblo, bien directamente o bien a través de sus representantes. Sin legitimidad, no hay Estado, ni sus instituciones.
En tercer lugar, el artículo 21 de la Ley 50/1997 es coherente con lo expuesto. Enumera las facultades que el Gobierno en funciones puede ejercer. En lo que ahora nos interesa, hay dos prohibiciones que expresamente se le imponen. No puede aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni tampoco presentar proyectos de Ley. Sin embargo, hay una regla general que es la que ha suscitado la confusión. Por un lado, se afirma que “facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos” y, por otro, se afirma que “[se] absten[drá] de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”. Esta última referencia parecería servir de respaldo a las tesis de aquellos que sostienen que podría aprobar el techo de gasto. Ahora bien, esta fórmula debe interpretarse en el contexto constitucional adecuado. Una interpretación “aislada” podría conducir a que, en virtud de las razones expuestas, el Gobierno en funciones podría hacer lo que quisiera. No es el caso. La urgencia y, aún menos, el mero interés general, no pueden convertir a un Gobierno cesado en un Gobierno investido. No puede levantar la cesación de funciones que caracteriza al Gobierno en funciones. No puede, salvo que exista una amenaza real a la continuidad del propio Estado que obligue a adoptar medidas que no puedan esperar. Ésta es la única urgencia que se podría justificar.
En cuarto lugar, la fijación del techo de gasto es una decisión que escapa al ámbito del Gobierno en funciones. ¿Por qué? Por las consecuencias o efectos que tiene en el seno del Estado. Así lo establece el artículo 30 Ley orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria. No es una decisión cualquiera. Tiene efectos jurídicos vinculantes respecto del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales. ¿Cómo es posible que un Gobierno sin legitimidad democrática pueda adoptar una medida que vincula al Estado, a las Comunidades y a las Corporaciones Locales? Es tal la peculiaridad de la decisión que el artículo 15 de la misma Ley regula un procedimiento singular para su aprobación. Se trata de una codecisión, al modo europeo. El Gobierno lo aprueba, pero tanto el Congreso como el Senado podrían rechazarlo. En este caso, el Gobierno volvería a presentar un nuevo techo. Y así sucesivamente hasta que tanto Gobierno como las Cortes Generales se pusieran de acuerdo. ¿Cómo es posible que un Gobierno en funciones, no investido por la Cámara, pueda “dialogar” con aquella que no le ha investido para aprobar un techo que vincula jurídicamente a todos? No, no es posible. Y no lo es por las consecuencias jurídicas expuestas.
En quinto y último lugar, si admitimos el precedente de que el Gobierno en funciones puede aprobar cualquier medida, incluso, la que estamos comentando, es porque se reconoce a la urgencia o a inespecíficas razones de interés general, una fuerza taumatúrgica que les permitiría alterar la arquitectura constitucional y democrática del Estado por virtud, no lo olvidemos, de una disposición legal, el citado artículo 21. Se estaría permitiendo que un Gobierno sin legitimidad democrática pudiese aprobar cualquier cosa. No me parece razonable. Y aún menos, cuando se utiliza con una finalidad política: salvar la irresponsabilidad de algunos. Ésta no puede servir para arrasar el Estado democrático de Derecho. El bloqueo es bloqueo y sus efectos son reales, no meramente hipotéticos. No se puede frivolizar porque se estaría banalizando la democracia. No, el Gobierno en funciones no puede hacer lo que los irresponsables quieren que haga para salvar su irresponsabilidad. No.
(Expansión, 3/09/2016)
En primer lugar, ¿qué es el Gobierno en funciones? Es una pregunta cuya respuesta puede resultar, por evidente, ofensiva para algunos. Sin embargo, no lo es tanto. El silencio de la Constitución (art. 101) ha sido llenado por el artículo 21 de la Ley 50/1997, del Gobierno. Una idea directriz está clara: el Gobierno en funciones no es un Gobierno investido por el Congreso de los Diputados. Es un Gobierno cesado. Ha dejado, por expresa determinación constitucional, de desempeñar las funciones constitucionales y legales que le corresponde. No es ni interino ni suplente. No es como el jugador que sale del banquillo a jugar. Está fuera del campo porque ha dejado de ser jugador. Ha dejado de desempeñar las funciones constitucionales pero que continúa ejerciéndolas simplemente para evitar la más terrible situación política y social en la que se puede ver envuelto el Estado: el vacío de poder, el “horror vacui”. Por esta razón, la Constitución dispone que “continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo”.
En segundo lugar, el Gobierno en funciones sufre un “vicio” incapacitante que le impide ser Gobierno: no cuenta con la confianza del Congreso. Lo estamos viendo en estos días, una vez más, con la sesión de investidura. Si no consigue su Presidente obtener la confianza de la mayoría, ni puede ser investido, ni nombrado por el Rey. La confianza en el Presidente y en su programa de Gobierno es el pilar sobre el que se asienta el Gobierno. Es el cauce de la legitimidad democrática. Si no se cuenta con la confianza, queda en funciones porque carece del fundamento democrático que le permite ejercer las funciones constitucionales y legales que tiene reservadas. Es como la gasolina del coche. El coche es coche pero, sin gasolina, es una pura chatarra. La confianza aporta la energía que el Gobierno necesita. Sin ella, es, como digo, un artefacto inservible. Es un principio básico del Estado democrático de Derecho. La fuente de legitimidad está en el pueblo, bien directamente o bien a través de sus representantes. Sin legitimidad, no hay Estado, ni sus instituciones.
En tercer lugar, el artículo 21 de la Ley 50/1997 es coherente con lo expuesto. Enumera las facultades que el Gobierno en funciones puede ejercer. En lo que ahora nos interesa, hay dos prohibiciones que expresamente se le imponen. No puede aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni tampoco presentar proyectos de Ley. Sin embargo, hay una regla general que es la que ha suscitado la confusión. Por un lado, se afirma que “facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos” y, por otro, se afirma que “[se] absten[drá] de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”. Esta última referencia parecería servir de respaldo a las tesis de aquellos que sostienen que podría aprobar el techo de gasto. Ahora bien, esta fórmula debe interpretarse en el contexto constitucional adecuado. Una interpretación “aislada” podría conducir a que, en virtud de las razones expuestas, el Gobierno en funciones podría hacer lo que quisiera. No es el caso. La urgencia y, aún menos, el mero interés general, no pueden convertir a un Gobierno cesado en un Gobierno investido. No puede levantar la cesación de funciones que caracteriza al Gobierno en funciones. No puede, salvo que exista una amenaza real a la continuidad del propio Estado que obligue a adoptar medidas que no puedan esperar. Ésta es la única urgencia que se podría justificar.
En cuarto lugar, la fijación del techo de gasto es una decisión que escapa al ámbito del Gobierno en funciones. ¿Por qué? Por las consecuencias o efectos que tiene en el seno del Estado. Así lo establece el artículo 30 Ley orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria. No es una decisión cualquiera. Tiene efectos jurídicos vinculantes respecto del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales. ¿Cómo es posible que un Gobierno sin legitimidad democrática pueda adoptar una medida que vincula al Estado, a las Comunidades y a las Corporaciones Locales? Es tal la peculiaridad de la decisión que el artículo 15 de la misma Ley regula un procedimiento singular para su aprobación. Se trata de una codecisión, al modo europeo. El Gobierno lo aprueba, pero tanto el Congreso como el Senado podrían rechazarlo. En este caso, el Gobierno volvería a presentar un nuevo techo. Y así sucesivamente hasta que tanto Gobierno como las Cortes Generales se pusieran de acuerdo. ¿Cómo es posible que un Gobierno en funciones, no investido por la Cámara, pueda “dialogar” con aquella que no le ha investido para aprobar un techo que vincula jurídicamente a todos? No, no es posible. Y no lo es por las consecuencias jurídicas expuestas.
En quinto y último lugar, si admitimos el precedente de que el Gobierno en funciones puede aprobar cualquier medida, incluso, la que estamos comentando, es porque se reconoce a la urgencia o a inespecíficas razones de interés general, una fuerza taumatúrgica que les permitiría alterar la arquitectura constitucional y democrática del Estado por virtud, no lo olvidemos, de una disposición legal, el citado artículo 21. Se estaría permitiendo que un Gobierno sin legitimidad democrática pudiese aprobar cualquier cosa. No me parece razonable. Y aún menos, cuando se utiliza con una finalidad política: salvar la irresponsabilidad de algunos. Ésta no puede servir para arrasar el Estado democrático de Derecho. El bloqueo es bloqueo y sus efectos son reales, no meramente hipotéticos. No se puede frivolizar porque se estaría banalizando la democracia. No, el Gobierno en funciones no puede hacer lo que los irresponsables quieren que haga para salvar su irresponsabilidad. No.
(Expansión, 3/09/2016)
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