¿Qué son las instituciones?

Ralf Dahrendorf, en su libro Ley y orden (Cuadernos Cívitas, Madrid, 1998) se interroga sobre ¿Qué son las instituciones? Una reflexión importante en el contexto del "liberalismo institucional" que postula. 

Es un término confuso. En su significado más prístino, el que, por ejemplo, recoge el Diccionario de la Lengua Española, institución es un establecimiento, una fundación, un organismo, una organización, … Tiene un significado organizativo. Institución y organización se confunden. Así, cuando hablamos de instituciones públicas, nos referimos a los organismos que forman parte del Estado. En la Constitución, por ejemplo, se hace uso de este significado para referirse al Defensor del pueblo (art. 54), las organizaciones o instituciones internacionales (art. 93) y al jurado (art. 125). En el ámbito del Derecho administrativo, se habla de la “Administración institucional” o “sector público institucional” (Ley 40/2015). 

En el ámbito de la sociología y de la politología encontramos otro significado. Ya no es tanto una organización u organismo cuanto reglas. Las reglas sociales. No cualquier regla. Son las esenciales o básicas de la sociedad. Son las del contrato social (Dahrendorf, pág. 154). Las que regulan, de cierta manera, las relaciones entre las personas en el contexto de la sociedad, de una determinada sociedad. Son las relaciones “privilegiadas”: integridad física y propiedad. Las que sirven de base del orden social (Dahrendorf, pág. 156). “Sugiere tanto leyes reales, cuanto una estructura subyacente más profunda, es decir, la construcción normativa de la sociedad a partir de sus principios. Esta combinación de hecho, y significado describe las instituciones” (Dahrendorf, pág. 157).

Las instituciones nos han conducido a la “construcción normativa de la sociedad”. Las instituciones son las que hacen posible esta construcción. Son el elemento normativo/regulador. Y son tan importantes que construyen o hacen posible la sociedad. Son importantes “a causa de la insociable sociabilidad del hombre. Las instituciones nos protegen de la codicia incontrolada, de cosas y de poder, por parte de los demás. Nos permiten poner nuestra simpatía hacia los demás al servicio de un buen objetivo. Sobre todo, no obstante, proporcionan el marco dentro del cual el “antagonismo” que motiva gran parte de la acción humana puede ser transformado en una fuerza de progreso. Sólo dentro de las instituciones podemos tener esperanzas de mejorar nuestras oportunidades vitales. Las instituciones no son simplemente una condición necesaria de la libertad –del mismo modo que las constituciones son una condición necesaria para la efectividad de los derechos humanos y el control sistemático del poder- sino que son también el material que hace falta moldear y dar forma a fin de dar expresión al deseo de más libertad para más gente. No podemos ser libres sin las instituciones y la libertad significa que construimos instituciones de acuerdo con nuestras luces” (pág. 158-159). “Si queremos ser libres, tenemos que trabajar con las instituciones y dentro de ellas, dándoles forma una y otra vez en ese proceso, es decir, construyéndolas a imagen de las oportunidades de libertad abiertas para nosotros en cada momento dado” (pág. 161).

Es paradójico que la visión, esencialmente jurídica, de la institución como organización acabe confluyendo con la sociológica de las reglas, las del contrato social. Esta última, en la perspectiva de Dahrendorf, es la que hace posible, precisamente, lo que denomina como la “construcción normativa de la sociedad”, o sea, la que hace, precisamente, que la sociedad exista como tal. Un conjunto, en definitiva, organizado de individuos que han decidido cooperar para la mutua satisfacción de sus respectivos intereses para lo que las reglas son imprescindibles. En el fondo, estamos, también, hablando de una organización, peculiar, pero de una forma de organizar personas.

La confluencia se produce por cuanto, la institucionalidad social no es más que el orden social. Ese es la construcción normativa de la sociedad. Queda construida como un cuerpo ordenado, organizado.

Construcción normativa o institucional de la sociedad precisa de reglas, las básicas o esenciales para conformar el basamento o fundamento de aquella. Vienen a configurar la estructura subyacente que da soporte a la sociedad. Es el producto del tiempo. Y del eterno proceso de reconstrucción. El eterno proceso de revisar/cambiar las reglas para engrudar la sociedad. Se requiere legitimidad, pero también la certeza de que los incumplimientos serán castigados. Se requiere una autoridad que administre los castigos. La certeza de la libertad. La certeza de la seguridad.

La relación entre institución y Derecho es importante, máxime cuando el castigo/sanción a los incumplimientos es requisito para la efectividad e, incluso, la legitimidad (reconocimiento) de las reglas/instituciones. Están próximos pero no se confunden: 

“el rule of law no puede probablemente funcionar –y ciertamente no puede funcionar bien- sin un sentido de las instituciones en la sociedad. Más aún, sin hacerse él mismo institucional en el más pleno sentido de la palabra. A lo largo de estas conferencias hemos insistido en las deficiencias del Derecho formal en cuanto tal. Pero ello no implica negar sus ventajas. Hay mucho que decir a favor de la tradición del common law, que combina la formalización con un significado institucional vivo; pero hay suficientes cosas que decir a favor de un derecho codificada a fin de hacer de él un objetivo deseable para la gente en cualquier parte. El Derecho protege y el Derecho capacita; las instituciones dan significado, sustancia y permanencia a sus poderes. Con independencia de la construcción de instituciones, el Derecho necesita ser desarrollado, a fin de hacer que su imperio sea fructífero para la libertad.” (pág. 177)

Son distintos pero próximos. E, incluso, confluyentes. Las instituciones, en los términos expuestos, terminan plasmándose o tomando cuerpo en el Derecho. No es necesario, se podría afirmar, pero es, incluso, conveniente. Es el caso, por ejemplo, de la Constitución. Su papel es, esencialmente, institucional. Formaliza las instituciones centrales de la construcción normo-política de la sociedad.

Si las instituciones son las que llevan a cabo la construcción normativa de las sociedades, el Derecho es el que formaliza las reglas institucionales que hacen posible dicha construcción. Instituciones y Derecho se confunden, pero se diferencian. El Derecho no sólo regula instituciones, pero es, altamente probable, al menos en los sistemas jurídicos continentales, que las instituciones se sirvan del Derecho para su materialización. Se alcanza dos resultados relevantes: certeza respecto del castigo, o sea, seguridad, al mismo tiempo que garantías. Aunque Dahrendorf no lo señala, las instituciones son normas/reglas y sanciones, administradas por la autoridad correspondiente, pero se necesita, precisamente para salvaguardar la libertad, que es una de sus funciones esenciales, las garantías. No se puede imponer un castigo a cualquier supuesto responsable, y en virtud de cualquier procedimiento (o, incluso, su ausencia).

Instituciones y normas no se pueden, ni se deben separar. Las instituciones pueden existir, funcionar y legitimarse, sin normas. A la inversa, no lo sería: “las normas son separadas de las instituciones y el mundo que emerge combina el cumplimiento formal con una profunda desvalorización de todas las cosas de naturaleza social. Quienes contribuyen a semejante mundo no constituyen tampoco el material de que están hechos los ciudadanos de una sociedad libre” (pág. 188).

Las instituciones son las reglas esenciales que permiten la conformación (normativa) de la sociedad y que encuentran en el Derecho la técnica que le permite la formalización para dispensar, con seguridad y garantías, los castigos a los incumplimientos. Esta conexión es la que da al Derecho la legitimidad que necesita. El alejamiento, convierte al Derecho en normas sin alma. En una técnica vacía condenada a la inutilidad.